“截至2015年底，全市累计退出不符合首都功能定位的工业企业1006家，今年还将再退出300家。”京津冀协同发展上升为国家战略已逾两年，随着产业疏解逐步走入“深水区”，一系列深层次问题亟须破解。
被疏解企业到底在纠结什么？困惑什么？担忧什么？政府的配套政策还有哪些需要再完善？市政协经济委联合市各民主党派、市工商联组成调研组，听取 13个委办局情况通报，深入了解7家一般制造企业、6家批发市场和专业市场、7个区政府实际困难，还远赴永清考察产业承接情况，最终形成了《对京津冀协同发展中北京产业疏解配套政策若干问题的建议》。市政协召开了议政性主席会议，围绕此议题深入协商议政。
破解土地再利用困局
“南部区域建立高端高层高密度研发产业园”，“北部区域改造工业遗迹变身创意产业园”，“阿尔斯通旧厂区引入大型产品设计企业入驻”……正着手向外疏解的北重汽轮电机有限公司为旧厂区规划了一幅美好蓝图。
这幅蓝图在落地的过程中却遇到了障碍。
坐落于西长安街沿线的北重集团是国内四大电站设备制造基地之一，现有职工3000人，占地41万平方米，正按照中央要求和市委决策部署，着手启动搬迁疏解工作。
“石景山总部+京外基地”是北重集团的战略构想。“希望通过对企业原址充分开发利用，使用所获资金解决新厂区建设及企业历史遗留问题，完成产业转型升级。”集团负责人介绍。
不难看出，原址规划开发利用是整个北重集团疏解策略中的关键一环，而最大障碍却也恰恰出现在此。市国土局发过相关政策文件，明确要求研发用地、工业项目未经批准，不得擅自销售。
“为有效支撑企业的搬迁建设，原址新建房产应具备可开发、可销售的性质，但按照上述文件要求，北重集团无法组织原址的开发利用。”该负责人说。
与北重集团类似，疏解腾退土地再利用缺乏政策支撑，成为市政协委员在调研过程中，企业反映最集中的问题。
本市现行国有建设用地供应办法规定，划拨土地使用权人不得自行对划拨土地进行开发建设。需改变现状土地用途进行开发建设的，可以由政府收回划拨土地使用权，或者经市人民政府批准转让他人开发建设并按照市场价补缴土地出让金。
对于其中用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途的，应当采取招标、拍卖、挂牌的方式在土地交易市场公开进行。“也就是说，原划拨土地使用权人不能按首都城市战略定位、城乡规划自行改造，这对腾退后原用地进行自行产业升级改造有较大影响。”市国土局相关负责人解释。
企业一拆一建，需要付出的建设及人员成本都较高，不少企业都希望通过土地开发收益来弥补损耗。如北重集团，厂房建设、设备搬迁、购置及精度恢复等既需要庞大的建设成本，也必须经过较长的过渡时期，受发电市场萎缩的影响，北重近几年还一直处于亏损状态。
缺资金，政策又阻碍了企业原有土地的二次开发，“两头掐”的境地让企业决策者们顾虑不已。
市政协经济委特邀委员、首创集团原董事长冯春勤认为，土地腾退再利用不外乎两种途径：一是产业整体疏解搬迁，原用地由政府收回依据规划安排使用。二是仅疏解产业，由原主体对用地自行进行升级改造，政府政策要在这两方面做好配套。
调研组建议，尽快制定全市统一的分类补偿标准，对于企业疏解到京外的，收储土地补偿费用除含区位补偿、房屋成本和企业停产停业损失外，还应把企业人员分流安置、遗留问题解决等费用纳入，提高补偿标准。
同时要出台腾退土地调规、变性与再次开发利用政策，允许被疏解企业利用现有土地转型发展符合首都城市战略定位的产业。对于涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，允许有一定条件、有自主开发能力的原土地权利人经过市政府批准采取协议出让方式，补足土地出让金，自主进行转型升级，将开发资金用于企业搬迁建厂、人员安置和解决历史遗留问题等。
卸掉人员安置“包袱”
疏解搬迁了整整十年的北京焦化厂，又重新遇到了人员安置的问题。
2006年7月15日，有着47年发展历史的北京焦化厂启动停产程序。北焦在唐山市异地搬迁成立唐山佳华煤化工有限公司，安置北焦职工500多人，还通过焦奥中心项目安置部分职工。
这两个转型项目如今却都举步维艰。因煤焦、钢铁市场环境恶化，唐山佳华经营困难以致停产，500多名职工被迫返京，重新面临安置问题。去年完工的焦奥中心一期工程，也因写字楼市场疲软和周边配套环境不佳，短期内难以盈利，至少还需要3-5年涵养期。
转型遇困，人员安置问题呈放大效应般凸显出来，变成了现在的大包袱。
北焦负担着与其保持劳动关系的1700多名职工（内退职工占6成）的人工成本，还需支付3000多名离退休职工的费用，每年人工成本就占到资金预算八成以上，资金压力巨大。
北焦的遭遇不是孤例，很多企业都向政协调研组反映了类似的困扰。
电站锅炉制造企业北京巴威公司现有的2000多名职工中，预计搬迁后会留下数百人，他们既无法随迁至新基地，又不适合总部工作，如何妥善安置令公司决策者头痛不已。
北重集团，3000多名职工中有40%需要分流安置，光补偿费用就超过一亿元，同时还有4000多名离退休人员需要做好接转工作。
扩大到全市范围看，市人力社保局曾做过调查推算。北京新增产业禁限目录中涉及的制造业、批发业和零售业、建筑业等从业人员约333.4万人，其中有54.5%约181.6万人表示，如果企业外迁调整将留京重新找工作，其中有北京户籍111万人；愿意随单位外迁工作但仍在京生活的占19.2%，64.2万人；愿意随单位外迁并生活的占26.3%，不足90万人。
据介绍，禁限产业中近六成从业者为生产和服务人员，近七成为大专及以下文化程度，但新兴产业中要求从业者具备大学本科及以上学历的就超过50%。疏解后留京职工安置和再就业问题迫切需要相关政策配套。
市政协经济委特邀委员、北控集团原总经理白金荣建议，出台全市统一的被疏解企业职工解除劳动合同补偿和提前内部退养政策。在人员分流方面，采取政府和企业“两家抬”的资金支持政策，对完成疏解任务的给予一定资金奖励，让疏解企业不吃亏、有好处、能发展；对不愿意去异地的员工，针对职工内部退养、解除劳动合同补偿等情况制定统一政策，避免企业间相互攀比。
对于留京职工，调研组建议，建立完善再就业管理培训体系，对关停疏解中造成的失业人员，尤其是“40、50”人员进行转岗和创业培训，二次开发人力资源，以适应新产业、新业态的需求。
消除“接不住”的困扰
2015年5月，作为第一家主动外迁的服装企业，北京威克多制衣中心由大兴正式迁入河北衡水市工业新区。
搬到新家后，威克多面临新问题。新园区的生产和生活设施都由各个企业自行建设，集中供热等公共服务配套设施不足，威克多只能与其他企业共建供热厂，以分摊成本。
新兴凌云遇到的则是证照转移方面的政策制约。作为京津冀协同发展上升为国家战略后的首家外迁央企，它落户河北一年多后才真正拿到“户口”。
虽然河北各相关部门一路绿灯，但药品批准文号转移过程并非一帆风顺。为节省时间，主管部门还改变了以往层层转达的方式，破例让新兴凌云直接在省里改报告材料。企业办事人员不下10次泡在省会，3台电脑齐上，400多页的送审文件，最后扩到了1300多页，光这一过程就历时4个月左右。
缺乏议价能力的个体商户遇困后的对策则更为直接。调研组从丰台区得到的数据显示，之前外迁至白沟经营的大红门商户中，约420户商户已陆续退铺回流到北京，近签约商户总数的四成，多数已散入其他市场继续经营。
原因有三方面，一是市场成熟度不够，商户总体经营状况不甚理想，超过90%的商户营业额比在大红门经营时有较大幅度减少。二是当地物流体系尚未形成，面料和辅料生产、加工、仓储等产业链上下游未贯通，整体经营环境差距很大。三是部分商户已在北京安家，长期两地奔波造成生活上的诸多不便。
一轻控股有限责任公司原董事长张金钢委员认为，不能让企业来到承接地后变成“孤岛”。他建议一方面优先考虑建设道路、供热、供电等综合配套设施，满足企业生产所需；另一方面完善住房、教育、医疗等公共服务，使得人才引得来、留得住。
更重要的是，承接地要加强人力资源培训。“这是必须要打造好的软环境，企业外迁后大多只能带来一部分技术骨干，大量劳动力需要从当地招聘。中高技术人才供给越丰富，企业疏解后的过渡期就越短，也越能尽快实现盈利。”他说。
证照、资质的变更、转移、认定往往存在省市差异，因此导致的困难如何解决？张金钢建议，结合京津冀全面创新改革试验区的建设，三地做好政策对接，协同进行简政放权，优化服务，破除企业疏解搬迁中的“玻璃门”，不断调动企业的积极性。
针对产业园多且分散同质化严重的问题，德恒律师事务所主任王丽委员建议，河北地区有大量的产业园区，北京可以通过控股或其他方式进行经营管理，以被疏解企业为龙头，带动园区内其他企业发展，逐步实现北京企业和产业园区企业产业链抱团、上下游抱团。
政府回应
制定完善政府和企业分担安置费用政策
“随着产业疏解工作进一步向‘深水区’推进，面临的问题更多、更复杂，推进难度也更大，迫切需要出台更多突破性的政策措施支撑和保障疏解工作顺利进行。”市发改委负责人在市政协议政性主席会上回应了政协委员们提出的意见建议。
全市范围统筹使用土地、规划指标
疏解腾退土地再利用是企业反映最集中的问题，可谓疏解能否顺利开展的核心扣。据介绍，市发改委正会同市规划委、市国土局等部门共同研究制定《关于非首都功能疏解腾退空间管理和使用实施意见》。
腾退土地再利用政策的初步考虑是，以功能提升、环境改善为目标，以区级政府为主体、各部门配合为支撑的市区联动机制为抓手，在全市范围内统筹使用土地、规划等指标，优先利用闲置和低效存量建设用地。
同时，严格控制建设用地总规模，实施适应首都特点的“瘦身健体”差别化供地和土地价格等方面的支持政策，规范使用管理程序，促进疏解腾退空间高效集约利用，坚决防止疏解后再集聚。
建立市区产业合作联动发展机制
津冀两省市承接平台呈现遍地开花之势，光河北地市级以上各类园区就有56个，规划的承接平台也有40个。同质化竞争问题何解？
市发改委负责人介绍，本市正研究制定《关于聚焦重点平台引导非首都功能产业有序疏解转移的指导意见》，围绕集中构建“4+N”产业合作格局，建立统一有序的市区产业合作联动发展机制，提高合作平台承接能力，引导企业向具有专业优势的平台集聚，实现精准对接、精准疏解。
本市还将加强与河北省沟通对接，推动研究制定支持区域性批发市场承接地建设工作方案，围绕集中打造批发市场承接地，从推进配套设施建设、加强市场规范管理、加快营造商气等方面研究相关政策措施，加快区域性批发市场的疏解转移步伐。
制定完善政府和企业分担安置费用政策
巨大的人员安置成本是企业疏解过程中的一大负担。据介绍，本市将加大政府支持力度，制定和完善由政府和企业共同分担安置费用的相关政策。
另一方面，本市还将制定重点用于支持企业整体搬迁的政策，支持符合条件的企业通过发行企业债券、中期票据和短期融资等方式募集资金，充分利用价格杠杆促进产业疏解，积极向国家争取被疏解企业在中心城区外或天津、河北两地购置房屋土地减免契税等税收政策支持。
配合国家设立京津冀协同发展基金
市发改委负责人介绍，本市将配合国家设立京津冀协同发展基金，积极争取在该基金下设疏解非首都功能专项子基金，支持本市有序开展疏解非首都功能工作。
同时，北京将与津冀共同推动完善跨区域的产值分计、投资收益、节能减排等利益分配和责任担当政策，以及人才流动、职业医师多点执业、养老保险等区域衔接方面的政策。
市政协调研报告亮点
●提高产业疏解政策协同性
由于中央和地方事权、认识不到位等原因，产业疏解政策比较零散，尤其是政府各部门之间、各区之间产业疏解政策缺乏有效衔接，配套性和协同性都很差。
充分发挥市推进京津冀协同发展领导小组的作用，统筹相关部门，研究制定本市产业疏解配套政策和实施意见，提高政策集成和协同效应；建立京津冀协同发展信息服务平台和一站式审批服务平台，提高产业疏解效率。
本市范围内制定梯次疏解的产业布局规划，制定全市产业空间布局规划，优化区域功能定位，统筹协调郊区承接中心城区转移政策，尽可能将市属骨干企业的研发和销售环节疏解至郊区。
●搭建京津冀投融资服务平台
金融管理部门联手搭建京津冀三地统一的投融资服务平台，逐步实现三地资本市场对接，重点推进各类创新型金融业态，加大三地同业联动，为产业转移对接服务。
鼓励区域内金融机构跨行政区参股，设立京津冀开发银行或组建跨行政区的金融控股公司，为产业转移合作提供融资支持。
打通京津冀三地融资贷款的政策衔接，为企业搬迁改造、市场转型升级提供融资服务，特别要着力解决民营企业融资难问题，研究解决企业依托北京资产实现跨地区抵押贷款问题。
设立产业疏解引导基金，充分发挥政府在资金倾斜方面的导向作用，专项用于腾退土地收储、腾退空间产业升级等方面。
●完善区域税收分享和产值分计政策
做好税收政策顶层设计，抓紧研究制定统一的京津冀协同发展税收政策，重点解决减轻疏解搬迁企业负担、迁入地税收分享、产值分计等现实问题，同时研究本市实行分区域差别化税收政策的可行性。
完善区域税收分享和产值分计政策，重点落实《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，制定本市实施办法，明确企业认定、纳税情况认定、税收转移分享等工作机制。