北京为监察法贡献六大“北京经验” 第180期

2018-03-26 15:50   作者 秦胜南 杨齐    编辑 巢晶(QN0034)

2018年3月20日,北京人民大会堂,十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》。这是我国法治建设史和纪检监察工作史上具有里程碑意义的重大事件,是坚持走中国特色监察道路的创制之举,是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措,万众瞩目、影响深远。

在监察法制定过程中,北京市按照党中央的统一部署和全国人大试点决定的要求,充分发挥国家监察体制改革试点地区先行先试的优势,对相关法律条款进行积极地探索和试用,形成了一系列“北京经验”,为监察法制定出台作出了自己的贡献。与全国其他试点地区一样,监察法的表决通过,也凝聚着北京市各级党组织、党员干部和纪检监察干部的智慧和辛劳。正如中央政治局委员、北京市委书记蔡奇所说:“北京作为先行试点地区,在监察法制定过程中,有许多鲜活的案例可说,有不少生动的故事可讲。”

经验一:加强党对反腐败工作的集中统一领导

监察法总则中规定:“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”,旗帜鲜明强调了加强党对反腐败工作的统一领导的重要性。

自2016年10月受领开展国家监察体制改革试点任务以来,北京市将改革试点列为改革“一号工程”,市委书记担任“施工队长”,严格按照中央确定的时间表、路线图,紧扣解决监察范围过窄、反腐力量分散、纪法衔接不畅三大核心问题,聚焦转隶准备、依法组建、融合磨合等重要环节,积极稳妥精心组织施工,将党的领导贯穿反腐败工作全过程,为国家监察体制改革试点在全国推开和制定监察法积累了有益经验。

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日前,北京市纪委市监委机关举办青年干部“我学监察法”座谈交流会。图为市纪委市监委机关青年干部正在畅谈学习体会。

坚持每半年向上级纪委监委和同级党委报告一次全面工作,遇到重大问题随时请示报告。重要线索处置,党政正职干部的初核、立案、作出纪律处分之前,要报同级党委书记批准;需要对党组织进行改组的必须报上级党委批准;使用留置措施须经同级党委主要负责人和上级纪委监委批准,与领导班子副职谈话函询的书面说明应送领导班子主要负责人签字背书……这一系列制度规定,把党的领导落实在日常管理监督中,促使市区两级党委对反腐败工作的领导进一步加强。

改革试点以来,全市各级党委对本地区、本系统、本单位“树木”和“森林”的情况掌握更加及时全面,党委书记批准反映问题线索处置及纪律处分件次明显增长,问责数量大幅提升。2017年,共问责53个党组织和841名领导干部,对北京农产品中央批发市场管委会党委实施改组,管党治党政治责任压得更紧更实。

经验二:构建集中统一、权威高效的国家监察体制

监察法明确规定:“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”这就要求在改革试点过程中,聚焦转隶关键环节,推动组织创新,形成反腐败合力。

改革前,纪委负责党内监督执纪问责,监察机关负责行政监察,检察机关依法查处职务犯罪,均发挥了重要作用,但还存在力量分散、职责重叠、效率不高等问题。通过深化国家监察体制改革试点,北京市把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来,成立市区两级监察委员会,市检察院及四个分院和各区检察院的相关部门772名干部,转隶到市区两级监委,极大地充实了反腐败工作力量。监委与纪委合署办公后,在党的统一领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,实现反腐败工作的指挥体系、资源力量、手段措施的集中统一,可以说是依托纪检、拓展监察、衔接司法,实现“一加一不是二”,“一加一等于三”的效果。

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为宣传好监察法有关规定,昌平区纪委区监委举办监察法进机关宣传活动。图为3月21日,昌平区检察院检察官在观看展板。

丰台区纪委区监委转隶干部谢巍清楚地记得,2017年初,区纪委有关领导专门带队到区检察院,和所有转隶干部逐一谈心谈话,并拿出一沓调查问卷请转隶同志填写,内容包括自我评价、岗位意向等。“感觉像高考填志愿。”谢巍说,“除了自己填志愿,考察组还通过互相推荐、自我推荐等方式进行考察,综合研判后合理安排转隶岗位,真正做到人岗相适。”

人员转隶仅仅是改革的第一步,更关键的是组织创新。北京市纪委市监委机关坚持内涵发展,共设28个内设机构和机关党委,16个区纪委区监委机构设置数量在14至17个之间,市纪委市监委机关内设机构总数比改革前减少4个,区级共减少5个,做到机构、编制、职数“三不增”。此外,北京市纪委市监委还专设了信息技术保障室,在“十一”、元旦、春节等重要节点持续发力,利用大数据库中存储的车辆行车轨迹信息,和公车号牌进行数据比对,仅用五分钟就完成了市属单位公车的检查,为监督执纪工作插上了科技的翅膀。

通过另一个数据,可以看到转隶后人员融合、工作磨合带来的良好效果。“我们把原来纪委和检察院负责追逃追赃工作的力量统一整合为市监委第十七纪检监察室,仅2017年一年,北京市就追回外逃人员32人,是上年全年的2倍。” 北京市纪委常委陈名杰表示。

经验三:实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖

监察法规定:“实现国家监察全面覆盖”,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察。”以立法的形式,对实现行使公权力公职人员的监督全覆盖提出明确任务要求。

不久前,朝阳区监委接到举报,称区政协委员、某民主党派的区委委员、支部主委在其所在的民主党派选举中有舞弊行为。区监委迅速与本人进行了谈话函询,并帮助澄清了不实举报。“这件事看似简单,可如果放在监察体制改革试点之前,区政协委员、民主党派党员根本不在我们的监督范围之内。”参与谈话函询的区监委一名室主任感慨道。通过这件事,区里的公职人员也强烈地意识到“监委就在身边”,监察全覆盖的威力正在逐步显现。

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窥一斑而知全豹。经过改革试点,北京市已完成六类监察对象摸排认定,监察对象范围扩大,数量大幅增加,实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。北京市大力推动监察权向派驻机构和基层拓展延伸,将派驻机构统一更名为“派驻纪检监察组”,赋予部分监察职能和权限;建立派驻监察专员制度,加强重大项目、重要工作的监督;推动各区监察委员会向乡镇街道派出办公室或监察组。理清执纪监督、派驻监督的工作关系,加强与巡视巡察监督的工作衔接,实现巡视巡察、派驻监督和国家监察三个全覆盖。

2017年,全市共对212名人大、政协、审判、检察机关和企事业单位、农村社区的干部给予政务处分,一扫过去国家监督的“盲区”和“死角”,实现了由监督“狭义政府”向监督“广义政府”的转变。

经验四:突出以法治思维、法治方式惩治腐败

监察法规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”,并明确,监委在调查职务违法和职务犯罪过程中,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。改革试点中,北京市纪检监察机关全面使用12项调查措施,特别是以留置取代“两规”,是用法治思维、法治方式惩治腐败的重要举措。

市委常委、市纪委书记、市监委主任张硕辅介绍,监察机关采取留置措施是非常慎重的,审批程序也极其严格,凡是采取留置措施的都必须经过监委集体研究决定,报同级党委主要负责同志批准,并报上级监委备案。规定留置时间不得超过三个月,特殊情况下,可以延长一次,延长时间也不得超过三个月。在留置过程中,充分保障被留置人员的合法权利,对留置场所、调查过程的安全和被留置人员饮食、休息、医疗服务等都有严格规定,同时规定留置时间折抵刑期。

以北京市在改革后第一起自侦自办的留置案件——北京政法职业学院原副院长潘军案为例,在被调查人留置的3个月期间,市监委调查人员始终坚持以理服人、以情感人,通过学习党章、重温入党申请书、谈话等多种方法,令潘军意识到自己的行为是严重违纪违法,态度发生转变。除了留置外,对改革赋予监委的其他11项调查措施也做到了应试尽试,且移送司法机关的全部证据均得到采纳。“潘军从2017年6月12日被市监委留置,到9月11日被检察机关逮捕,再到11月12日市第三人民法院一审宣判,一共只用了5个月。潘军因受贿罪、贪污罪被判处有期徒刑三年八个月。而在改革前,‘两规’后移交检察机关的案件还要重新侦查,至少还要再用5至8个月,一般判决要等至少一年之后,办案的效率大大提高。” 案件承办人、市纪委市监委第九纪检监察室副主任窦晓涛说。

北京市社会科学院法学所研究员马一德表示,通过制定监察法,党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争中行之有效的新理念、新举措、新经验被上升为法律,实现了监察权、监察程序、监察机制和权利保障的法治化。以法治思维、法治方式惩治腐败,带来的是反腐败工作效能的明显提升。

2017年,北京市纪检监察机关共处置问题线索12537件,同比增长45.8%;立案3585件,同比增长11.5%;处分3215人,同比增长22.5%;线索处置数、立案数、处分人数均创改革开放以来历史新高。

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经验五:建立监察机关与审判机关、检察机关、执法部门

相互配合、相互制约的体制机制

监察法规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合,互相制约。”

市纪委市监委机关与市委政法委联合出台了《关于纪检监察机关与政法机关在查办党员和公职人员涉嫌违纪违法犯罪案件中协作配合工作规则》,进一步加强与审判机关、检察机关、执法部门沟通配合,明确纪法衔接程序规范,确保各个办案环节高效顺畅推进。如移送审查起诉阶段,及时与检察机关完成对证据标准、案件移送等事项的审查对接;法院审判阶段,就案件性质认定、法律适用等问题加强与法院的联系对接,完善证据链条,补充证据瑕疵,确保案件调查从程序和实体上均符合司法机关要求。

在实际工作中,纪检监察机关不仅同审判机关、检察机关形成了互相配合、互相制约关系,同执法部门也形成互相配合、制约的工作联系。审计部门发现领导干部涉嫌违纪违法问题线索,要按规定移送相关纪检监察机关调查处置;纪检监察机关提出采取技术调查、限制出境等措施的请求后,公安机关与相关部门要对适用对象、种类、期限、程序等进行严格审核并批准;在对生产安全责任事故的调查中,由安监、质检、食药监等部门同监察部门组成联合调查组,实地调查取证,共同研究分析事故的性质和责任,确定责任追究的范围和形式。

通过密切协作,既确保案件质量,也极大提高办案效率。 2017年,全市监察机关共留置68人,其中,移送司法机关42人;留置时间案均64.3天,比2016年“两规”缩短14.4天;审查局级干部由改革前的案均142天,缩短到63天。通州区监委办理的全市第一例留置案件,从4月7日采取留置措施到5月5日解除留置措施,用短短28天的时间顺利办结,从初核到判决也仅66天。同时,西城、朝阳等区监委探索了未留置案件直诉办理模式,对事实清楚、证据确凿的9起涉嫌职务犯罪案件,经检察机关提前介入沟通后,采取不经留置直接移送,进一步提高了办案效率,节约了办案成本。

经验六:加强对监察机关和监察人员的监督

监察法中专列“对监察机关和监察人员的监督”一章,要求监察机关接受本级人民代表大会及其常委会的监督,民主监督、社会监督、舆论监督。同时,要求监察机关设立内部专门监督机构等方式,加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。监察法还明确:“监察机关应当严格按照程序开展工作,建立问题线索处置、调查、审理部门相互协调、相互制约的工作机制。”

市监委在接受同级党委和上级纪委监委监督的同时,自觉接受本级人大及其常委会的监督,2017年市监委主动向市人大常委会做过2次专题汇报。主动接受检察机关的监督,对涉嫌职务犯罪的行为,监委调查终结后移送检察机关依法审查起诉,检察机关经审查后,认为需要补充核实的,退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定;监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以要求复议。市监委还主动向市政协通报工作情况,依法公开监察工作信息,多次召开新闻发布会,邀请境外主流媒体参加“走进北京市监察委员会”活动,自觉接受民主监督、社会监督、舆论监督。

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日前,朝阳区金盏乡东窑村组织开展形式多样的监察法学习宣传活动。基层党员和群众们专题观看了监察法宣传片,集中学习了监察法的重要内容。图为基层党员和群众在观看监察法学习宣传展板。

北京市在改革试点过程中,坚持把权力关进制度的笼子,以《北京市深化国家监察体制改革试点实施方案》为顶层设计,紧紧围绕组织决策、执纪执法、纪法衔接、监督制约等4个方面,制定36项制度,涵盖纪检监察工作全部业务流程,确保监察权始终在严格的监督之下运行。

北京市将监委运行规范与纪委监督执纪工作规则相衔接,对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,强化流程再造,实现监审分设,建立统一决策、一体化运行的执纪执法权力运行机制。实行执纪执法“一程序两报告”模式,对党员监察对象同时存在违纪问题和职务违法犯罪问题的,履行一套程序,形成执纪审查、职务违法犯罪调查两项报告,审理部门对两个报告同时审核,实现执纪审查和依法调查有序对接、相互贯通。

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。“全市各级纪检监察机关和全体纪检监察干部将带头尊法、学法、守法、用法,把监察法作为继续深化国家监察体制改革试点工作的根本遵循,坚持首善标准,严格依法履职,继续发挥‘探路者’作用,创造更多可复制可推广的经验。”张硕辅表示。(文/千龙网记者 秦胜南 通讯员 杨齐 制图/巢晶)