对外开放的一大步

2018-09-17 09:40 千龙网

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对外开放过程中的一些经历已经过去三十余年了,今天回首往事,仍似历历在目。

1985年,我作为改革开放后毕业的第一届国际法硕士研究生,从中山大学分配到国家对外经济贸易部国际局,从事我国恢复关贸总协定(即日后的世界贸易组织)缔约国地位的工作。 

自改革开放以来,中国对外经贸快速发展,与关贸总协定及其缔约方的联系日益增多。早在1982年12月,由外经贸部、外交部、国家经委、财政部、海关总署就曾联合向国务院提交了关于参加关贸总协定的请示报告,很快中央批准了这一重大行动计划,并确认了我国“复关”的重要原则。各项筹备工作即开始启动,我来之后也很快进入角色。

促使我国决定加快提出恢复关贸总协定缔约国地位申请的是当时国际上的两件大事。一件事是,根据中英两国政府关于香港问题的《联合声明》第三条,香港特别行政区可以成为关贸总协定缔约方,但应由中国和英国双方共同保荐(sponsership)。在当时,英国是关贸总协定缔约方,而中国仅有观察员地位。因此,当香港成为单独缔约方时,曾出现英国作为缔约方而中国作为观察员,来保荐香港成为缔约方的局面。这对于中国作为主权国家和香港的祖国的地位是极不相称的。

另一件大事是,关贸总协定新一轮(即第八回合)多边贸易谈判预定于1986年9月在乌拉圭的埃斯特角城举行的部长级大会上启动。新一轮谈判无论是参加方的数量还是谈判的议题范围,在历史上都是空前的。它不仅包括了传统货物贸易的关税和非关税措施,而且纳入了服务贸易、知识产权、投资措施等新议题。

如果我们国家及时提出“复关”申请,作为有意愿成为缔约方的国家,就有资格成为新一轮多边贸易谈判的参加方,可以一边进行“复关”谈判,一边参加新一轮多边贸易谈判,把中方及大多数发展中国家的利益体现在多边贸易谈判的成果中。而如果中方未能在新一轮谈判之前提出“复关”申请,则失去了参加新一轮多边贸易谈判的机会,只能作壁上观,在事后被动地接受别的国家制定的贸易规则和谈判结果。显然,前一方案对我们国家是有利的机遇;后一方案是被动的不利的。机不可失,时不我待。

1986年4月4日,我随同唐玉峰副局长先后到外交部、海关总署会商启动恢复关贸总协定缔约国地位问题。

记得当时外交部方面参加会商的是国际司副司长李道豫和条法司法律顾问史久镛。唐玉峰向他们说明了在香港成为关贸总协定缔约方之后和新一轮多边贸易谈判发动之前,我国申请恢复关贸总协定缔约方地位的必要性和紧迫性。我们讨论了“复关”的背景和面临形势,达成了共识,大家认为启动“复关”谈判的时机已经基本成熟。李道豫,这位后来担任驻美大使、在国际舞台上叱咤风云的外交家,当时风趣地对老唐说,“这可是件大事,搞不好可要准备挨板子哟。”唐玉峰也笑着回答,“要挨板子,咱们两家一块儿挨吧。”史久镛是国际法学界的著名专家,后来曾担任海牙国际法院院长。他和李浩培先生曾经指导过我的有关最惠国待遇的硕士毕业论文,并提供了很多联合国国际法委员会的资料,我非常感激铭记于心。

在海关总署,我们与陶济生主任进行了会商。陶济生与唐玉峰曾经一起在中国驻日内瓦联合国代表团共事,自然有着许多相同经历和共同见解,很容易达成了启动“复关”的共识。从“复关”谈判伊始,外经贸部、外交部、海关总署这三个部门就建立了相互协作的紧密关系。

6月中旬的一天,国际局决定交给我起草中国“复关”申请书的任务,要求限期抓紧完成。多年之后,当回忆起“复关”谈判时,我仍然感到能为共和国起草“复关”申请书是很有意义的一件事。

所谓“申请书”是工作中的口头说法,准确地说,是中国政府致国际组织的外交照会,是中国启动“复关”进程的第一份法律文件。在形式上,我参照了外交文书中的照会格式,特别是国际组织机构通用的照会格式。按照外交惯例,这份照会应以中国政府授权主管有关国际组织事务的最高使节的名义发出,即以当时中华人民共和国常驻日内瓦联合国办事处和瑞士其他国际组织代表团(简称“中国驻日内瓦代表团”)代表、特命全权大使钱嘉东的名义发出。

从照会内容上,要体现出中央批复的“复关”原则精神,具体措辞则经过反复推敲,字斟句酌,既要体现出我国要求恢复关贸总协定缔约国地位的原则立场,又要避免长篇大论而有失外交文书的简明扼要;既要避免锋芒毕露,先声夺人,又要柔中寓刚,法理充分,逻辑严密,不授人以柄。这份照会起草过程中曾经反复修改,数易其稿。

6月19日,我完成了“复关”照会的草案,其中包括了两个版本,一简一详,分别写成中英两种文字,报送领导。两种版本经过研究,决定采用简短的版本。

这份简短的照会开宗明义写道:“中华人民共和国政府,忆及中国是关税与贸易总协定创始缔约国之一,现决定要求恢复中国在关贸总协定的缔约国地位。”

照会接着阐述了中国恢复缔约国地位的政策基础和目的要求:“中国目前正在执行对外开放,对内搞活经济的基本国策,并将在未来坚持这项政策。中华人民共和国政府坚信,正在进行的经济改革进程将有助于扩大同缔约各国的经济贸易关系,中国作为一个缔约国参加总协定的工作将有助于实现总协定的目标。”照会特别强调,“中国是一个发展中国家。中国政府期望得到与其他发展中缔约国同等的待遇。”

这份照会草案随即向国内各有关部门和中国驻日内瓦代表团、关贸总协定秘书处发送,征询意见和建议。关贸总协定的法律顾问建议,在申请书中应加上“中国愿意同缔约方进行谈判”这一措辞,以便打消缔约方以为中国“复关”可以不经谈判不付“入门费”的疑虑,也会减少某些不必要的阻力。于是,根据驻日内瓦代表团的建议,在照会后面增加了这样一段措辞:“中国准备同缔约各方就恢复缔约国地位问题进行谈判。为此目的,将提供有关经济制度和对外贸易制度的情况。”

外交文书的字里行间往往都包含了潜台词。这份言简意赅的照会中包含了深刻的涵义,体现了我国“复关”最初的三项原则:

第一,中国是恢复缔约国地位,而不是“加入”或“重新加入”关贸总协定。其原因是,1948年,当时的中国政府签署议定书成为总协定的创始缔约国。1949年新中国成立后,中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府。这在国际法上属于政府继承,中国的国际法主体地位并未改变。中国的创始缔约国地位仍然存在。由于西方国家的封锁禁运等历史原因,中国在总协定的活动中止了30多年,改革开放后需要恢复这一缔约国地位。台湾当局曾在1950年宣布所谓“退出”总协定,是非法和无效的,因而对中国也不存在重新加入的问题。

第二,中国是一个发展中国家,仍然处于经济发展的初级阶段,期望得到关贸总协定给予发展中国家的待遇。中国在国际社会中一贯坚持发展中国家地位,具有政治和经济的双重意义。“中国政府期望得到与其他发展中缔约国相同的待遇”——这一要求提得非常策略,其中的潜台词是:我们中国并没有非分要求,我们只是期望得到与其他经济水平相同的发展中缔约国同等的待遇。这是关贸总协定非歧视原则的题中应有之义,对此连对华抱有敌意的人也感到无懈可击。当然,中国坚持发展中国家地位,并不意味着只享受优惠待遇而不承担相关的义务,中国愿意承担和履行与本国经济贸易发展水平相适应的义务。

第三,中国准备以关税减让为条件进行“复关”的实质性谈判。在历史上,一些东欧国家在加入总协定的谈判中,不是以关税减让为条件而是迫于西方国家压力承担硬性的进口义务。其原因是,缔约国认为它们是计划经济国家,商品价格不是由市场调节而是由政府制定。关税减让对于进出口不起作用。在关税减让还是承担进口义务问题上,我国与美国等西方国家在一开始就存在激烈交锋。争取通过关税减让为条件参加多边贸易体制,不仅有重大经济利益,而且具有政治和法律意义。它标志着我国已经开始并正在进行以市场为导向的经济体制改革,关税在进出口中发挥了主要调节作用。它说明中国可以与其他缔约国适用相同的市场经济规则,从而排除那些带有歧视性的所谓“非市场经济”的另类规则。这就是我们从“复关”谈判初始就坚持以关税减让为条件的意义所在。

这份中国“复关”照会是集体智慧的结晶。复印件经过岁月流逝已经略微发黄,但是简洁质朴的字句闪烁着中国作为一个崛起的东方大国融入世界经济的信心和责任感,柔中寓刚的外交措辞中又体现出中国维护发展中国家利益的原则立场。

1986年7月10日,中国驻日内瓦代表团钱嘉东大使签署并向关贸总协定总干事邓克尔递交了中国政府要求恢复关贸总协定缔约国地位的照会。这份大约340个英文单词的照会被编为关贸总协定L/6017号文件,向全体缔约方发送,成为各国使节外交官先睹为快的文件,也成为世界各大媒体争先报道的新闻。7月15日,在关贸总协定理事会上,钱嘉东大使代表中国政府对提交的照会做了说明。他表示,中国政府准备与关贸总协定各缔约方在任何适当时候进入实质性谈判。“我们坚信,中国恢复关贸总协定缔约国地位将既有利于中国,也有利于所有缔约国。”钱嘉东大使的发言后,所有在场的缔约国代表都对中国的“复关”行动表示了欢迎,尽管这些欢迎发言还有着微妙的不同:有真诚的,也有敷衍的;有热情的,也有疑虑的。当时,我们分析“复关”谈判比较复杂,史无前例,预计要有三到四年时间才能完成。而美国白宫国家事务局的《国际贸易报告》则认为,中国“入门条件的谈判预期要长达十年。”然而事实却打破了各方的预计,中国的“复关”和加入世贸组织谈判最后达到了创纪录的十五年。这足以说明,改革开放绝不是一帆风顺的坦途。

责任编辑:安勇(QN0005)  作者:王屹